关于健全城乡融合发展体制机制的思考

     党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，这是党中央着眼于我国当前城乡发展实际和将来新型城乡发展趋势，在总结国内外城乡融合发展经验的基础上，对新时代“三农”工作作出的重大战略决策和重要工作安排，也是重塑城乡关系，推动城乡融合发展的创新性路径选择。

　　一、我国城乡融合的政策演变和发展现状

　　近年来，我国采取一系列政策措施，大力推进城乡统筹发展。党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展；党的十七大提出，建立以工促农，以城带乡长效机制，建立城乡经济社会发展一体化新格局；党的十八大提出，推动城乡发展一体化，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系；党的十九大提出，进一步健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。这一系列重要思想和政策措施，体现了我们党对“三农”工作一贯的高度重视，反映了我国城乡发展理念、政策和方法的不断演进。

　　具体而言，在城乡发展理念上，经历了从工业和城市优先、工农城乡一体到农业农村优先的转变；在城乡互动内容上，实现了从最初的物质产品交换到物质和精神产品、信息流互通的升级；在城乡统筹体制机制上，经历了从计划为主、政府主导下的城乡统筹到政府和市场共同推动的融合发展。经过多年努力，我国城乡统筹发展取得显著成效，基本建立了覆盖城乡的医疗卫生制度、养老保险制度和最低生活保障制度，基本形成了城乡义务教育资源均衡配置机制、城乡统筹的公共文化服务体系建设协调机制、城乡基本公共服务均等化等发展机制，统筹城乡发展的政策体系日益完善。

　　二、城乡统筹的国际经验与启示

　　世界发达国家在城乡统筹发展方面取得了一些成功经验和做法，值得我们学习和借鉴。

　　（一）美国。制定一系列农业农村扶持政策，通过立法保障其有效实施。引导社会组织共同投入，加强农村基础设施建设，完善农村公共服务，探索了一条在政府支持引导下，技术、产业从城市向农村渗透进而带动农村发展实现城乡均衡的发展道路。

　　（二）德国。开展了“巴伐利亚试验”，坚持“农村发展不以城市为标杆，但应与城市同样美好”的发展理念，采取“高保护”“等值化”“合作社”“可持续”等举措，振兴了农村经济，增加了农民收入，稳定了乡村人口，美化了生态环境，实现了城市乡村均衡发展。

　　（三）法国。限制大城市扩张，大力发展中小城市。同时，采取市场主导下的政府引导发展策略，充分发挥市场主体功能，政府给予政策和资金扶持，推动工业反哺农业，大力繁荣农村经济，强力发展农业产业，在实现工业化、城市化的同时也实现了农业现代化和城乡一体化。

　　（四）日本。实施了以工促农、以城带乡的发展模式，给予农业大量补贴。同时，在法律、财政和政策上加强对农业协会的支持，并通过农业协会为农业农村农民提供包括农村金融、农业保险、基础设施、公益事业、文化教育、环境保护等方面的服务，城乡差别日益缩小，甚至出现农民家庭收入高于城市工薪阶层的现象。

　　（五）韩国。1970年开始新村运动，最初是国家指导性计划干预，而后政府逐步由主导者转变为规划、协调与服务的提供者，农民和市场主体逐步成为主角，通过少量的政府扶持和有针对性的政策引导，激发广大农民改变农村面貌的热情，实现了多方合力推动城乡统筹的格局。

　　总结发达国家统筹城乡发展的成功经验，表现为是五个共同特点：一是有效的财政引导机制，激发各类社会力量投入，确保公共基础设施和服务有稳定的资金来源。二是有力的法律保障机制，为各项工作有序有效开展提供依据和规范。三是健全的共建共享机制，激发各类主体参与乡村建设和发展的积极性。四是灵活的市场调节机制，确保资源的有效配置。五是有力的联结服务机制，使城乡工农以及乡村各类主体、各种资源有机联系起来促进统筹发展。

　　三、我国城乡融合发展体制机制存在的问题

　　国家高度重视城乡融合发展，但受制于我国基本国情和体制机制障碍，目前存在一些亟待解决的问题。

　　（一）认识不到位造成的观念性障碍。受长期计划经济和城乡建设路径惯性的影响，各级政府和部门在一定程度上都存在城市和工业优先的思想认识，在工作部署、资源配置、政策制定、制度保障等方面对农业和农村支持不足，影响了乡村与城镇的同步发展。

　　（二）管理体制不顺造成的系统性障碍。职责交叉、部门分割、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出，多头管理、无人管理的情况同时存在，行政运行和管理制度不健全，中央和地方财权和事权的不匹配现象突出。

　　（三）产业发展不足造成的动力性障碍。产业充分发展是城乡融合的基础和动力。由于规模化、产业化、科技化、设施化程度低，农业比较效益长期处在较低水平，从而将优质要素资源不断挤出农业农村，影响其发展的动力和活力。

　　（四）资金投入不足造成的支撑性障碍。近年来，尽管农业农村发展的财政投入持续增长，但与其他行业和区域相比仍存在巨大缺口，影响了农村基础设施的建设与改善，制约了农村社会事业的发展。

　　（五）户籍制度不通造成的流动性障碍。长期以来形成的二元户籍制度，导致城乡社会事业供给不均衡，并使农民无法自主进城并同等分享城市公共服务和社会保障，城乡要素的平等交换和双向流动存在无法逾越的制度障碍。

　　四、健全城乡融合发展体制机制的政策建议

　　全面深入贯彻党的十九大和中央农村工作会议精神，以习近平新时代“三农”思想为指引，紧紧围绕乡村振兴战略总体要求和决策部署，着力推进体制机制创新，建立和完善城乡融合发展政策体系。

　　（一）以“大部制”改革推进管理融合。完善顶层设计，将分散在财政、发改、国土、水利、林业等部门有关农业管理的职能归并到农业部，集聚产业发展的规划、项目、资金、人才等各种资源，做到一个目标引领、一个蓝图规划、一个原则统筹、一个体系推进，克服目前政出多门、目标不一、步调不齐所带来的弊端，系统高效地推进乡村振兴发展。

　　（二）以户籍制度改革推进权益融合。推进城乡户籍制度改革，将户籍背后的歧视性管理政策和社会福利同等化、等值化。探索农村居民进城落户后承包地和宅基地的退出办法，开展宅基地入市、农村集体资产经营改革试点，研究返乡下乡的新农民享有农村居民同等权利的政策和制度。

　　（三）以规划促进城乡布局融合。明确县级政府统筹城乡规划编制的责任，建立城乡规划融合的管理体制和工作机制，按照城乡“定位不同、功能互补、有机融合、同样美好”的理念，统一编制城乡发展规划，实行多规合一，统筹城乡资源要素和管理政策，解决规划城乡脱节和制度的区域分割，以规划融合促进发展融合。

　　（四）以健全法律法规促进制度融合。适应当前农村产业结构调整、新兴业态涌现、农村改革深化、推进乡村治理以及城乡资源要素加快流动的现实需要，针对制约发展的瓶颈约束，修订完善农村用地用水用电、人才选拔、资源定价、生态补偿、利益共享等法律和制度。充分发挥人大监督、司法监督、内部监督、社会监督等的作用，优化农业农村发展和农民利益保护的法制环境，为农业和农村经济的健康、稳定、持续发展提供有效的制度保障。

　　（五）以打通政策通道促进资金融合。设立乡村振兴发展基金，设置和扩大绿色农业、质量农业、休闲农业、三产融合等财政专项；创新投资建设、利益分配等模式，实施税收、服务等的优惠和便利，引导更多的社会资本进入农业和农村；明确国有金融机构支持农业农村发展的任务和要求，适度放开境外金融机构和民营金融机构对农业农村发展的投资管制，鼓励金融机构研发提供更符合农业农民特点的金融产品，通过一系列措施为各类资金在农业农村发展这一大平台上有力聚合、有效融合创造条件。

　　（农业部农村社会事业发展中心 张辉、詹慧龙、周鸿、陈艳青、刘洋、马建宇）