“十三五”现代农业发展总体形势和政策取向 ——“十三五”前期研究课题主要观点综述（一）

　　编者按：

　　编制好“十三五”农业农村经济发展规划，对指导和引领“十三五”期间农业农村经济发展具有重要意义。做好“十三五”规划前期研究工作，是编制好“十三五”规划的重要支撑。我部高度重视“十三五”规划前期研究工作，余欣荣副部长在去年5月主持召开的规划编制启动会上，部署了14个方面50项重大研究课题。我司在去年7月会同财务司启动了课题招标，公开遴选出72位课题主持人。近期，我司对课题研究进行中期调度，对研究成果进行整理归纳，拟分期摘编供各地参考。现刊发第一期，主要整理归纳了国际农业发展趋势、“十三五”我国现代农业发展总体形势和政策措施等领域的专家研究观点。

　　一、关于国际农业发展趋势

　　（一）全球农产品产量增速下降。中国农科院曲春红课题组研究发现，“十三五”期间全球大部分农作物单产和总产仍将持续增长，但受耕地、水资源约束和气候异常等因素影响，增速有减缓趋势，尤其是发达国家和大型新兴经济体表现更为明显。据OECD-FAO（2014-2023）预测，到2023年，全球谷物产量将比2011—2013年增长15%，其中小麦和大米产量预期分别增长12%和14%，增速低于过去十年的平均增速。全球小麦、大米和粗粮供需基本平衡，但区域差异十分明显，其中最大的不平衡是发达国家和发展中国家之间的不平衡，地区粮食安全问题突出。

　　（二）主要农产品价格将持续走弱。农业部贸促中心倪洪兴课题组认为，世界主要农产品价格下降趋势在“十三五”期间或将持续，并最终稳定在2008年之前的水平，明显低于近期的价格高峰。如小麦和大米价格将分别在267.7—278.7美元/吨和356.7—409.8美元/吨之间波动。但肉类价格受需求增长支撑将保持在前十年的平均水平以上，其中肉牛价格将升到历史高位。此外，受全球气候变化、金融资本投机、跨国公司控制农业产业链等非传统因素影响，未来农产品市场面临的波动性和不确定性加剧。

　　（三）信息化等高新技术在现代农业中的应用将更加广泛。农业部科技发展中心杨雄年课题组认为，信息化技术将继续渗入到农业各个领域，随着农业物联网、大数据、云服务技术深入发展，发达国家精准作业技术及装备在农业生产各环节的应用将更加广泛，将为我国“十三五”时期农业信息化建设提供宝贵机遇。同时，基因组学、转录组学、基因定向转移、动物克隆等技术正成为新基因争夺和新技术竞争的制高点，应用前景日益广泛。“十三五”期间将出现一大批利用转基因、分子设计等现代生物学技术培育出的高产优质多抗高效的作物新品种。

　　（四）发达国家农业支持将偏向更隐蔽的一般性服务和收入补贴。农业部农村经济研究中心彭超课题组认为，发达国家农业政策改革的目标是提高农业的长期竞争力，促进公平和实现农业可持续发展。支持手段也更加隐蔽，生产者补贴呈下降趋势，但对基础研发、基础设施、技术服务、金融保险等一般性服务的支持水平持续上升,对农产品消费者和农民的收入补贴也稳步提高。以美国为例，2014年农业新法案取消了直接支付补贴项目，同时扩大农作物保险覆盖范围，加强对农村宽带服务、远距离学习和医疗、污水处理与利用、垃圾处理以及节能项目等农村基础设施建设项目的支持力度,标志着美国农业逐渐由政策驱动为主向市场调节为主转变。

　　二、关于我国现代农业发展阶段判断

　　（一）“十三五”我国现代农业将进入加速发展阶段。浙江大学卫龙宝课题组将我国的现代农业发展阶段划分为：初步实现阶段、基本实现阶段以及全面实现阶段，认为“十三五”时期，我国农业应处于基本实现阶段的初期，这个时期以发展绿色高效农业、优化农作物品质结构和农业产业升级为主要特征。中国农业科学院胡志全课题组将我国农业现代化进程划分为起步阶段、发展阶段、基本实现阶段和全面实现阶段，并通过构建农业现代化监测发展水平评价体系，测算了我国当前的农业现代化水平，发现我国整体上已经迈过农业现代化的起步阶段。根据世界现代农业发展规律判断，在资本积累、技术进步、政策支撑等条件作用下，“十三五”时期我国现代农业将进入加速发展阶段。

　　（二）区域不均衡将滞缓我国现代农业发展进程。胡志全课题组通过测算发现，我国省际间现代农业发展水平差距明显，例如上海和北京水平最高，已进入农业现代化全面实现阶段；江苏、浙江、辽宁、吉林、黑龙江、天津和福建等7个省份农业现代化水平处于基本实现阶段；山东等10个省份农业现代化水平处于发展阶段；云南、贵州、西藏等12个省份还处于农业现代化的起步阶段。由于差距过大，“十三五”期间，区域不均衡将成为制约我国现代农业总体水平的重要因素。

　　三、关于“十三五”农业农村经济发展面临的重大问题

　　（一）农产品供需的结构性矛盾突出，需调整优化农业生产结构。农业部农村经济研究中心宋洪远课题组认为，我国居民人均大米、小麦等谷物消费从九十年代后期就开始呈下降趋势，而畜产品、水产品和蔬菜水果等高附加值农产品占食物消费的比例持续快速增长。但是，我国农业生产结构调整滞后于优质化、多样化和专用化的需求结构变化，牛羊肉、奶类、优质高端苹果等高品质产品供需矛盾加剧。如果从国家战略的角度上继续强调“粮食安全”，而不从更大的范围保障居民的“食物安全”，不利于我国农业产业结构的调整优化，长期内将导致食物生产和需求脱节。“十三五”期间农业结构调整优化的思路是，重点保口粮，统筹兼顾棉油糖、蔬菜等其他农产品生产，充分挖掘饲草料生产潜力，大力发展草牧业，促进粮食主产区的农牧结合、粮经饲兼顾，努力提升大中城市的“菜篮子”产品自给能力。

　　（二）国内农业支持政策困境初显，应充分发挥收入补贴、保险补贴等“绿箱”政策作用。宋洪远课题组认为，新时期国内农业政策面临很大困境：一是支持和保护政策导致农产品接近价格“天花板”；二是WTO“黄箱政策”限制使国内农业生产补贴增加的空间受限。未来国际农业贸易谈判将要求各国进一步削减对农业“黄箱补贴”支持总量，甚至对单个农产品补贴额度设定上限。“十三五”期间，政府应全面减少对口粮之外的农产品的政策干预，总结我国棉花和大豆差价补贴政策试点的经验，适时推出对糖类、油料、玉米等产品的差价补贴政策。扩大“绿箱”支持，适度增加对农民收入的转移支付支持力度，将部分属于“黄箱政策”的农业补贴转变为“按历史面积补贴”的绿箱补贴；提高农业保险的补贴力度，增加农业保险覆盖的品种范围，逐步探索建立巨灾风险保障机制；增加对环境保护的支持力度，提高农业可持续发展能力。

　　（三）科技创新能力仍是现代农业发展的瓶颈，需进一步强化科技支撑能力建设。中国人民大学仇焕广课题组认为推进现代农业发展、推进“四化同步”，必须进一步强化科技创新，依靠创新驱动实现农业增产增效。但我国农业科技创新能力依然不足。以种业为例，先进技术和品种均被发达国家掌控，国内品种的市场份额不断下降，我国在东北种植的玉米品种有超过50%的市场份额被美国先锋公司、德国KWS公司、法国利马格兰等占领。“十三五”期间，应紧紧围绕条件建设、技术创新、集成示范、成果转化四大环节，瞄准关键技术突破、创新机制完善、创新人才培养、成果转化率提高四大目标，不断加大投入力度，夯实现代农业发展的科技基础。

　　（四）农业发展面临巨大人才缺口，应加大农村人才培养力度。北京理工大学刘平青课题组认为，“十三五”期间，人才将成为制约我国农业发展的关键性因素。一是我国农业产业在世界竞争格局中仍处在产业链的中低端，种业研发、农产品精深加工、品牌建设等核心竞争领域与发达国家相比差距很大，关键原因在于农业科技人才数量不足，质量有待提高，特别是缺乏具备高素质的领军人才；二是农村大量青壮年劳动力外出务工，农村“空心化”，农村实用型人才“青黄不接”；三是农村基层干部队伍年龄结构老化问题严重。决策部门设计“十三五”农业产业发展及农业项目支持方案时，要将人才培养作为重要内容，促使项目推进与人才培养齐头并进。

　　（五）农业生产的环境负效应日益突出，要加大对农业资源环境保护和生态建设的支持。农业部农村经济研究中心金书秦课题组认为，我国为了保障国内较高水平的“粮食自给率”，忽视了水土资源利用和环境的可持续性。特别是化肥、农药和农膜过量使用、畜禽粪便大量排放已经严重威胁我国农业的可持续发展。例如我国化肥施用总量从2000年的4146万吨增加到2013年的5912万吨，年均增长2.8%，施用强度远超国际公认的225千克/公顷的施肥上限，造成了严重的农业面源污染和农产品质量问题。“十三五”期间，应在促进农业生产的同时，更加注重保护生态环境。一是要推进农业秸秆的综合利用；二是要强化对化肥农药使用的管理，推广实施精准施肥等技术；三是要加强对规模化畜禽养殖粪污排放的管理。通过农业投入品减量和农业废弃物资源化利用相结合的途径促进农业绿色发展。

　　（六）“十三五”农民增收面临严峻挑战，需加快建立农民持续增收的长效机制。农业部农村经济研究中心张红奎课题组认为，宏观经济步入“新常态”后可能对农民收入产生两方面的影响：一是导致农产品需求和出口下降，农业生产需要的劳动力数量减少，加上非农劳动力需求下降，可能导致农村劳动力的失业率上升，农民收入下降；二是政府的财政收入增幅放缓，对农业和农村发展的支持力度下降，对农村社会事业发展和反贫困产生不利影响。“十三五”期间，应加快建立农民持续增收的长效机制。提高农村转移劳动力的劳动生产率，持续较快增加农民工资性收入；创新农业经营体系，持续较快增加农民经营性收入；推进农村产权制度改革，持续较快增加农民财产性收入；加强农村社会保障，持续较快增加农民转移性收入；加大扶贫和救助力度，持续较快增加农村贫困人口收入。

　　四、关于“十三五”农业现代化发展目标

　　（一） “十三五”时期我国农业现代化目标应更突出多元化。四川大学王国敏课题组在系统梳理典型发达国家工业化、城市化阶段对农业现代化发展目标的定位与选择后发现，在工业化发展的初、中期，一般将提高农业劳动生产率和土地产出率，增加农产品供给为主要目标；在工业化发展的中、后期，一般以控制城乡差距和促进农民增收为主要目标；在工业化发展的后期，在重视农业生产功能同时，更重视其各种社会生活功能、文化功能、心理功能、生态环境功能，一般都将建立多功能农业作为主要目标，进而提高整个社会的福利水平。当前我国整体上已进入工业化中期的后半阶段，其中东部地区已进入工业化后期的前半段，结合我国人口资源压力的特殊国情，“十三五”期间，我国农业现代化目标应在继续强化保供给的同时，更加注重消除收入差距，突出农业的社会和生态功能。

　　（二）农业现代化发展指标体系需作适当调整。中国农科院蒋和平课题组认为，“十三五”时期，我国农业生产与资源环境硬约束的矛盾日益尖锐，国际农产品市场竞争局势更加复杂，农业农村经济社会发展的内外部环境急剧变化，在设定农业发展目标时应在“十二五”指标体系的基础上进行适当调整，增加或更新农业抗风险能力、质量监管能力、国际竞争能力、可持续发展能力等方面的指标。将新增水土流失综合治理面积、农业灌溉用水有效利用系数、农作物秸秆综合利用率和农业成灾率作为衡量农业生态安全的指标，将农产品质量安全例行监测总体合格率、“三品一标”种植面积占耕地面积比重和农产品商品率作为衡量质量安全的指标，将农产品对外贸易总额、农产品进出口依存度、农产品贸易竞争力指数和农业对外投资净额作为优化国内国际战略布局的指标，并分别确定了目标值。

　　五、关于“十三五”农业现代化发展重大政策创设

　　（一）“十三五”农业现代化重大政策导向需进一步明确。卫龙宝课题组提出，鉴于 “十三五”期间我国农业现代化所处的阶段和面临的挑战，农业现代化的进一步推进需牢牢把握“一个中心”、“两个联动”以及“三个抓手、三个关键”。“一个中心”即以 “工业反哺农业”的农业现代化思路为中心。“两个联动”即建立“农村—城镇”、“农民—居民”联动发展的城乡一体化机制。“三个抓手、三个关键”即坚持以生产为抓手，关键在于进一步优化土地、资本、劳动力、科技的有效投入；坚持以经营为抓手，关键在于培育新型农业经营主体；坚持以销售为抓手，关键在于创新农业销售途径。

　　（二）“十三五”农业现代化重大政策创设要瞄准重点问题。中国科学院何传启课题组研究认为，我国农业现代化面临三个重点问题。一是农业劳动生产率低下，与世界先进水平相差100倍以上，与我国工业部门相差超过10倍；二是营养供应水平不高，人均营养供应量仅为高收入国家的84%，其中动物类产品营养供应量仅为高收入国家的56%；三是农村绝对贫困依然严峻，我国家庭年人均纯收入低于1500元的农村家庭约占农村家庭的5%，成为实现农业现代化的重要挑战。因此，“十三五”时期农业现代化政策创设应瞄准上述三个重点问题，做好三件事，一是建立农业科技责任制，完善农业创新体系；二是修订农业区域规划，推进农业协调持续发展；三是实施农村小康工程，逐步消灭农村绝对贫困现象。