粮食生产功能区实现“两个不吃亏”有关经济补偿测算及政策建议

　　当前，我国粮食生产处于历史最好时期，但依然面临着严峻挑战，主要体现在三个方面：一是在农业水土资源极为稀缺且逼近红线的情况下，优质耕地仍以较快速度向非农用途转移，威胁国家粮食安全根基。二是受生产成本攀升以及贸易开放度不断提高的“双重挤压”，粮食生产的经济合理性得不到保障，比较效益低迫使农民转而种植收益更高的经济作物。三是社会上存在“粮食供给充足甚至过剩”的盲目乐观情绪，缺乏短缺意识和忧患意识，粮食生产支持政策有陷入停滞甚至调减的风险。贯彻落实中央精神，加快建立“粮食生产功能区”，保障我国粮食供给安全，亟需有针对性地研究建立能够促进粮食生产的利益引导机制，确保实现“两个不吃亏”，即：经济上农民种粮不吃亏，财政上重农抓粮的农业大县不吃亏。为此，笔者选取了河南、山东、广东等地有代表性县市，评估粮食生产相对不同生产经营方式的比较劣势，并测算促进粮食生产的合理补偿金额，为国家相关政策的研究制定提供参考。

　　一、实现“农民种粮不吃亏”的经济补偿测算

　　考虑防止种粮耕地非农化、非粮化和补偿外出务工的机会成本，按高、中、低3种方案对种粮农户的经济补偿进行测算：

　　（一）高补偿方案：防止种粮耕地非农化测算

　　以“转化为建设用地的年平均收益”为标准对“粮食生产功能区”每亩土地进行补偿，该目标在于从经济利益上保障“粮食生产功能区”粮食生产耕地不被转为其它非农用途。

　　1.补偿思路。通常情况下，耕地转为建设用地所获收益在耕地转化用途收益中最大，为了保障任何一块“粮食生产功能区”内粮食耕地都不转化为建设用地，即从边际土地使用概念上计算耕地补偿金额，使得用作粮食生产的每块耕地的经济收益不低于转为建设用地的年均收益水平。

　　2.计算公式。特定地区的每亩耕地每年补偿金额=特定地区每亩耕地转化为建设用地年均收益（建设用地使用年限设定为50年）-特定地区每亩耕地粮食生产年收益；

　　3.测算过程。（1）根据各个地区近年来的转为建设用地的数量和出售金额，估计出每公顷土地出售金额，同时按照建设用地使用期限50年为标准，简单计算得到如果每公顷耕地转为建设用地的年均收益金额（表1中第1列）。（2）计算了各地区每公顷土地粮食生产收益。在河南和山东，每公顷土地的收益按照小麦和玉米收益之和计算得到，小麦和玉米的收益按照《农本资料》各地区的净收益计算。由于查阅广东省两个县的粮食生产数据，发现仅有晚籼稻生产，每公顷粮食收益仅以晚籼稻收益计算。从而计算得到各地区每公顷耕地粮食生产的年收益（表1中第2列）。（3）根据国内部分研究，转为建设用地的收益往往仅有较小比例（20-30%左右）被农户获取；在计算中，我们假设30%的土地转让资金分配给农户。最后，根据公式1，计算得到如果将耕地转化为建设用地的年均收益（表1中第4列）。

　　表1：选择的部分县市粮食耕地收益达到转化为建设用地年均收益的补偿金额

　　数据来源：根据《中国统计年鉴》和《中国国土资源统计年鉴》整理所得

　　4.测算结果。经济发达地区非农用途的土地年均收益较高，即该地区耕地用作粮食生产的机会成本较高，其补偿金额因此显著高于其它经济欠发达地区。如表1所示，河南“粮食生产功能区”用于粮食生产的耕地平均需要补偿4094元/亩/年，山东“粮食生产功能区”用于粮食生产的耕地平均需要补偿4919元/亩/年；然而，广东“粮食生产功能区”用于粮食生产的耕地平均需要补偿14034元/亩/年，分别是山东和河南地区补偿金额的2.9倍和3.4倍。

　　（二）中补偿方案：防止种粮耕地非粮化测算

　　以“蔬菜亩均收益”为标准对“粮食生产功能区”每亩土地进行补偿，该目标在于从经济利益上让农民不愿将生产粮食的耕地转为生产经济作物。

　　1.补偿思路。如果采用行政手段控制耕地的非农用途，由于农业内部不同作物收益上的巨大差异，农业内部将自发进行产业结构调整，粮食和部分收益较低的重要农产品种植面积将大幅度下滑。为了避免上述情况，就需要进行一定的经济补偿，使得用于粮食生产的耕地的经济效益不低于经济作物。

　　在“粮食生产功能区”内用于粮食生产的每亩耕地平均收益不低于各地区生产蔬菜的5年内平均收益。计算结果如表2所示：

　　2.测算过程。在中补偿方案（方案2）下每亩补偿支出显著低于高补偿方案（方案1），同时补偿标准在区域上也存在明显差异。为了消除蔬菜价格异常波动造成的收益差异，我们采用各省蔬菜生产收益的5年平均值作为补偿标准。根据《农本资料》数据，在2010-2014年的5年间，河南省蔬菜生产平均净收益为3.16万元/公顷、山东省蔬菜生产平均收益为4.89万元/公顷、广东省蔬菜生产平均收益为7.16万元/公顷（表2第1列）。减去各省每公顷粮食生产收益（表2第2列）得到每亩面积补偿值（第4列）。

　　3.测算结果。如果将“粮食生产功能区”内用于粮食生产的每亩耕地收益补偿与各地区蔬菜平均收益，河南每亩粮食耕地补偿金额为1813元/亩；山东每亩补偿金额为2813元/亩；广东每亩补偿金额为4587元/亩。

　　表2以蔬菜收益为标准，粮食生产功能区每亩用于粮食生产耕地的补偿金额

　　数据来源：根据《中国统计年鉴》和《农产品成本收益资料汇编》整理所得

　　（三）低补偿方案，外出务工机会成本测算

　　以“外出打工日平均收入”为标准仅对“粮食生产投入的劳动工时”进行补偿，该目标在于保障农民在农忙期间从事粮食生产。

　　1.补偿思路。由于机械化生产的普及，粮食生产的难度和所需要的劳动投入都显著下降，特别是相对于蔬菜等经济作物的资金和劳动投入都相对较低；因此，如果从要素投入量考虑，通过补贴促使粮食亩均收益与蔬菜亩均收益相等，在一定程度上有“过渡补偿”之嫌。为此，在第三种补偿方案中，我们仅对粮食生产的劳动投入进行补偿。例如，山东地区的一亩耕地生产小麦和玉米的劳动工时平均为11.1个工时，那么就仅仅针对这11.1个工时进行补偿。当前粮食生产的“兼业化”特征明显，为了保证农民在农忙期间的劳动投入，按照“外出打工日平均工资”为标准，使农户在粮食生产上劳动投入的每工时收益不低于平均外出打工日工资。在2012-2014年的3年间，全国外出农民工人月均工资为2587.67元，按照每月22个工作日计算，每日工资约为2587.67/22=117.62元。按照这个日工资标准，对“粮食生产功能区”内粮食生产的投入工时进行补贴。

　　2.计算公式。补偿金额=（外出务工日平均工资-粮食日均收益）×每亩粮食生产用工数量。

　　3.测算结果。根据公式计算可以得到：河南每亩粮食耕地补偿金额=（117.62-26.63）×10.94=995元/亩；山东每亩粮食耕地补偿金额=（117.62-40.13）×11.10 =860元/亩；广东每亩粮食耕地补偿金额=（117.62-24.13）×7.64 =714元/亩。

　　因为低补偿方案中，仅对“粮食生产功能区”内粮食生产的用工投入进行补偿，如果部分农户因外出打工机会有限或者不能外出打工，该方案就不能在经济激励机制上阻止这类农户将粮食生产耕地转向其它高收益经济作物。解决该方案所存在问题的另外一种方法，就是促进“粮食生产功能区”内土地流转，让耕地流向“专业化”农户。

　　二、实现“农业大县重农抓粮不吃亏”的财政补贴测算

　　粮食生产的低收益性和农业各种税负的取消容易导致地方政府对促进粮食生产的积极性不高，为了调动粮食主产区地方政府发展粮食生产的积极性，就需要建立一套切实可行的区域间补偿机制，不能让粮食主产区的财政收入和经济发展吃亏受损，形成保护耕地和促进粮食生产的内在经济激励机制，有效杜绝以出让土地来增加财政收入的“土地财政”现象。

　　1.补偿思路。按照各地区粮食调出量进行补偿。如果该地区是净粮食调入，则需要交纳粮食生产基金，用于对粮食主产区的财政补偿。

　　2.测算方法。以“耕地转化为建设用地对地方财政的年均贡献”为标准，对特定地区“需要补偿的耕地面积”进行补偿。该目标在于将粮食生产与地方财政补贴挂钩，形成内在经济激励机制，激发地方政府发展农业的积极性。

　　各地区财政补偿金额取决于两个关键变量：（1）需要补偿的粮食耕种面积。我们按照以下公式计算需要补偿的粮食耕种面积：需要补偿的耕地面积=实际耕地面积-必要耕地面积。其中，必要耕地面积（即：满足本地区粮食消费所需粮食生产面积）=（人均必要粮食消费量×人口数量）/粮食单产。（2）耕地用做粮食生产对地方财政收入的机会成本（以转为建设用地计算）。根据各个地区建设用地的平均销售价格，同时依据有关研究“约耕地销售的20%”（各种税收等）转为地方财政，就可以推导出：当耕地转为非农业用地时，地方财政的年均收益，这一收益也就是耕地用做粮食生产的地方财政收入的机会成本。当一个地区是粮食净输出地区，就需要较多耕地用做粮食生产，因此就将给予更多的财政补偿；当一个地方是粮食净输入地区，表明较多的土地用做非农用途，不仅得不到财政补偿，而且需要提交一定的财政收入用于补偿粮食主产区。

　　3.计算结果。根据上述算法，计算结果如表3所示。河南桐柏县每年财政补贴需要424.8万元，占当前财政收入的0.69%；河南邓州市每年财政补贴需要4639.0万元，占当前财政收入的4.56%。山东商河县每年财政补贴需要7016.8万元，占当前财政收入的9.54%；山东汶上县每年财政补贴需要2699.4万元，占当前财政收入的2.28%。而广东省丰顺县和佛冈县，不仅不受到任何补偿，而且分别需要提交4952.3万元和2419.3万元的财政收入，用于补偿其它粮食生产地区。

表3对粮食主产县的财政补贴度金额

　　数据来源：根据《中国国土资源统计年鉴》整理所得

　　注释：（1）必要耕地面积=（人均必要粮食消费量×人口数量）/粮食单产；需要补偿的耕地面积=实际耕地面积-必要耕地面积；（2）需要补助地方政府的资金=单位面积耕地年收益×需要补偿的耕地面积×20%×全国耕地面积出让比例，此处假定政府在耕地转为建设用地时可以获得20%的收益；（3）全国耕地面积出让比例=全国耕地转为建设用地的面积/全国的耕地面积，2014年全国耕地面积出让比例为1.262%

　　三、结论与政策建议

　　基于上述考虑，推动开展“粮食生产功能区”建设实践中，还需要重点把握以下问题。

　　第一，在“粮食生产功能区”建设过程中需要行政手段与经济激励相结合，相互促进形成内在统一。在有效控制财政成本的基础上，构建激励机制，确保农业生产资源的永续利用、国家粮食和重要农产品的稳定供给。根据针对种粮农户的高、中、低3种补贴方案所支付金额来看，如果仅采用经济激励手段（例如方案1），对每亩耕地的补贴金额将很高，必将加重国家财政负担。但是，如果不考虑粮食生产的低收益性，在经济利益驱动下，粮食生产难以稳定，而且导致优质耕地逐渐向非农用途转移，威胁国家粮食生产的根基。因此，必须将行政监管和经济激励等手段结合起来，既要严厉查处毁坏耕地、转移土地用途的违法行为，又要依据农业经济内在运行规律和实际情况，合理补偿种粮农户的经济收益。

　　第二，由于土地使用机会成本不同，补偿标准在区域间应有所差异。由于区域间在气候、水土和经济发展水平等方面的巨大差异性，用于粮食生产耕地的机会成本显著不同。根据计算，不论采用“建设用地的年均收益”还是“蔬菜亩均收益”，广州地区每亩耕地的补偿金额都显著高于河南和山东地区。在补偿标准的制定中需要充分考虑到各地区种粮机会成本的差异性，因地制宜，才能真正发挥种粮补偿的激励作用。同时，可以避免“过度补偿”，有效降低政策运行成本。

　　第三，建立区域间粮食和重要农产品供给的财政补偿机制，激励地方政府保护农业生产资源、促进粮食和重要农产品生产。从2004年逐步取消农业生产的各种税负以来，地方政府保护农业资源和提高粮食生产缺乏应有的经济激励；更为严重的是，将土地转作非农用途可以获得较高的财政收入，从而导致优质农业用地的过快流失。如果按照本报告所建议的“按照各地区粮食净调出量进行财政补偿”，在主产区和主销区的财政收入间形成利益补偿，即财政“奖励”和 “惩罚”机制，将促使主产区和主销区政府都重视农业资源保护利用和提高粮食生产，破除地方政府把农业视作负担和包袱的“厌农”和“弃农”的认识和做法。此外，该补偿方案对于那些农业发展成本很高的经济发达地区，通过向农业资源丰富地区支付合理的“补偿”金，可以获得将更多耕地转向非农用途的机会和权利，从而实现国家总体层面上的土地价值增值和经济利益最大化。同时，由于农业生产资源地区获得更多的经济补偿，通过加大农业基础设施投资和资源保护，进一步夯实国家总体农业生产基础，保障国家粮食安全。